Por José Cuevas

SANTO DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA, 21 de enero 2015.- El presidente de la Junta Central Electoral (JCE), doctor Roberto Rosario Márquez, consideró que por primera vez en su historia, el Estado Dominicano ha consolidado criterios homogéneos, sobre políticas públicas migratorias cónsonas  con la Norma Sustantiva.

Sostuvo que  en base a las mismas, se encuentran en proceso de implementación un conjunto de  medidas que garantizan los derechos de las personas, consagrados en los tratados internacionales y en la legislación nacional, sean éstas  nacionales o extranjeras.

“Estas reformas son el producto de la sentencia TC/0168/13, y con ellas hemos dado un paso importante en la lucha por la disminución de la marginalidad y la exclusión social; se han ampliado las oportunidades de quienes utilizando diferentes vías han escogido nuestro país, como el lugar donde asentarse, y como consecuencia de éstas, la falsa percepción de riesgo de apatridia, ha sido neutralizada”, dijo Rosario Márquez, al dictar la conferencia magistral titulada:  Apatridia en la República Dominciana”, organizada por el Ateneo Dominicano.

“Debemos sentirnos orgullosos de que muchas personas de otras nacionalidades hayan escogido nuestro territorio para hacer realidad sus sueños. Eso habla muy bien de nuestra hospitalidad, solidaridad, generosidad; y de los avances y perspectivas de desarrollo económico y social que tenemos como país.

Sin embargo, el presidente del Tribunal Electoral consideró que si no “administramos esta situación, conforme a las previsiones legales vigentes, los sueños de los inmigrantes, y los nuestros, correen el riesgo de que todos los habitantes de la parte oriental de la isla, despertemos con una amarga pesadilla”.

Resaltó que conveniente puntualizar que la apatridia no puede ser configurada para nacionales haitianos y dominicanos, por ambos países disponer de una estructura constitucional que garantiza de manera perpetua la transmisión de los derechos de nacionalidad de todos sus descendientes, sin importar el país en que se encuentren.

Leer la conferencia íntegra dictada por Roberto Rosario:

Señoras y señores:

Prestigiosas instituciones de la sociedad civil, nos han invitado a presentar una ponencia sobre un tema que ha alcanzado mucha trascendencia en el ámbito internacional, sobre todo, en sectores identificados con la defensa de los derechos humanos; y que reviste singular importancia para el presente y futuro de la República. 

Agradecemos a la Universidad Interamericana, a la Fundación Institucionalidad y Justicia, a la Fundación Justicia y Transparencia, al Colegio de Notarios, al Colegio de Abogados de la República Dominicana y al Ateneo Dominicano, Inc.; la oportunidad que nos ofrecen de exponer nuestros humildes conocimientos sobre la conceptualización de la apatridia, y su manifestación en el contexto nacional. 

Nos satisface que los  auspiciadores de este encuentro, hayan seleccionado al doctor Servio Tulio Castaños Guzmán para comentarla, de manera que como crítico, pueda enriquecer, complementar y profundizar el contenido de lo expuesto, con sus valiosos y significativos aportes.

El concepto de la apatridia adquirió mayor relevancia en nuestro entorno, nacional y regional, a partir de septiembre del 2013, como consecuencia de una sentencia emitida por el Tribunal Constitucional; esto, debido a la diversidad de interpretaciones originadas por sectores con criterios diametralmente opuestos, y por cuestionamientos de algunas entidades internacionales, y aliados locales, que percibieron la misma como generadora de apatridia.

Sin embargo, el tema no es nuevo. Como sucede con la mayoría de los conceptos, el de apatridia surgió para designar una realidad anterior, que en este caso subsiste desde hace varios siglos. El Derecho Romano nos legó en particular, la capitis deminutio, en su formalidad media, involucrando a los ciudadanos/as a quienes el Estado imponía como castigo el destierro, “por considerárseles contrarios a los intereses del pueblo”; teniendo como consecuencia la pérdida del ius civitatis.

En épocas donde predominaban gobiernos cuya legitimidad se sustentaba en la fuerza y la voluntad divina, el desamparo de personas por parte del Estado, y la orfandad de una patria jurídica, podía pasar inadvertido; amén de la ausencia de medios de propaganda, de difusión y de libertad de expresión -en las dimensiones actuales- características éstas propias del desarrollo que había alcanzado la humanidad. Además, cuantitativamente los casos eran reducidos, en comparación con estos tiempos.

El momento histórico donde las personas carentes de nacionalidad llaman la atención en tanto conjunto humano, fue a mediados del siglo XIX, como resultado de las revoluciones europeas y su consiguiente ola migratoria. Los suizos, para identificarles, les denominaban “heimatlos: Sin patria”; tal como consta en el artículo 56 de su Constitución del 1848[1].

La palabra “apátrida” procede del griego mateís – lvos, patria, con el prefijo “a”, para designar a quienes jurídicamente NO tienen patria. El término se comenzó a utilizar en los primeros años del siglo XX[2]. Se conocen otros calificativos para referirse a la apatridia,  utilizándose por el ejemplo el de “apolidia” y su derivado apólide, originado en la doctrina italiana, aunque con escasa aceptación en otros países. 

Fue a partir de la Primera Guerra Mundial cuando la apatridia se convirtió en preocupación para los organismos internacionales, y la doctrina jurídica la asumió como objeto importante de estudio. Los imperios Austrohúngaro, Otomano, y Zarista, tenían entre sus características sociológicas principales, poblaciones con diversidad étnica, que se disgregaron y lucharon entre sí, cuando se rompió la cohesión de los Estados que los sostenían, produciéndose un flujo migratorio nocivo para millones de seres humanos.

Los enfrentamientos fratricidas, las luchas étnicas, la desconfianza entre las naciones y la necesidad de hombres para conformar ejércitos (tropas de combate) en lo que ya se perfilaba como un próximo enfrentamiento bélico, que sería la Segunda Guerra Mundial, creó una situación contradictoria en varios países europeos en la década de los 20s. Los Estados perseguían a grupos internos, se resistían a que emigraran y eran reacios a conceder facilidades en sus territorios para inmigrantes. “El período de entreguerras, con sus convulsiones políticas y el ascenso de regímenes totalitarios que perseguían a parte de su población, ya fuera por motivos étnicos o políticos, se convirtió tristemente en uno de los momentos en los que la apatridia tuvo un mayor auge”[3].

En el libro Rilke apátrida[4], el escritor Antonio Pau describió las condiciones de uno de los tantos poetas que vivieron esa experiencia, esa coyuntura histórica, él nos la narra de la siguiente manera:

“Hay un momento decisivo en la vida de Rilke: cuando el poeta, apátrida de corazón, se convierte también, para la sociedad y el derecho, en apátrida. Aunque vivió siempre desligado de las cosas del mundo –todas las suyas cabían en una maleta cuando cambiaba de residencia- y habitó en ese espacio interior, el Weltinnenraum[5], donde todo adquiría una dimensión trascendente, su mayor desgarro del entorno se produce en 1919: ha terminado la guerra, se ha deshecho el imperio austrohúngaro al que pertenecía, y no sabe a dónde ir…”.

El ser un “apátrida de corazón” le evitó amarguras internas, pese a las incomodidades propias de alguien que carece de documento válido para transitar en las fronteras. No obstante, nunca superó los pesares de la guerra, y se expresó de la siguiente manera: “Desde hace un año avanzo, paso tras paso, por un desierto de asombro y de dolor”, y en un diálogo poético con la tierra, le dice: “… Créeme, no hacían falta tus primaveras para ganarme: una, una sola ya es demasiado para la sangre”.  Respecto a esa guerra, de la cual emanaron los primeros apátridas en masa, el poeta declamó:

                “No me exaltan los gritos

            de las fieras luchas entre las naciones,

            porque no estoy en ningún bando;

            porque no está el derecho ni en uno ni en otro”. 

Estos versos describen el drama humano de estas personas, arrojadas de repente a la incertidumbre. Precisamente el 15 de diciembre de 1922, el gobierno ruso emitió un decreto despojando de nacionalidad a la mayoría de sus refugiados en otros territorios, que desde 1919 habían iniciado su huida. La cantidad ha sido calculada en aproximadamente 1,750,000 personas.

La doctrina atribuye a este hecho el inicio de la “apatridia en gran escala”[6].  Situaciones similares sucedieron con armenios, perseguidos por los turcos desde 1915; refugiados de origen étnico asirio; e italianos que huían del fascismo. Estos últimos grupos fueron considerados apátridas de facto, pues aunque no habían sido despojados de su nacionalidad a través de actos jurídicos, y conservaban sus documentos; estaban impedidos de regresar a sus países, no recibían protección de sus autoridades, y no podían registrar la nacionalidad de sus descendientes en el lugar de sus domicilios.

En esa situación, correspondió a la Sociedad de Naciones asumir la solidaridad y defensa de los apátridas.  Fue pionera en la creación de un modelo para frenar la apatridia,  objetivizando como estrategia enfrentar sus causas, junto a un plan práctico para aliviar la situación de sus víctimas. Esto último fue logrado en parte, estableciendo acuerdos políticos con y entre los Estados, para otorgarles estatus a estas personas; también se dotó a los desnacionalizados de un documento para movilizarse, llamado “Pasaporte Nansen”,  en honor al noruego Frijdtof Nansen, primer Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones para los Refugiados.

En octubre de 1933, fue celebrada en Ginebra la Primera Conferencia Internacional sobre los Refugiados, cuyos postulados sirven de guía para las políticas trazadas a nivel internacional respecto a los apátridas. En ella fueron aprobados derechos importantes a los refugiados y apátridas, a tener en cuenta por los Estados donde residían. Entre éstos está el de salir y regresar al país de domicilio, utilizando el “pasaporte Nansen”, a la educación, a la protección social, laboral, judicial, y a un tratamiento igual al de los nacionales en lo relativo a la contribución fiscal. Se estableció el estatuto personal, de acuerdo a las leyes de su país de origen o de domicilio.

En 1938, la Sociedad de Naciones creó la Oficina para el Alto Comisionado para los Refugiados “Nansen”, que luego se extendió a todas las personas refugiadas y apátridas, aunque en la práctica, puso  énfasis en las víctimas de los nazis y en los Republicanos españoles.

El 14 de diciembre del 50, la Asamblea General de las Naciones Unidas dejó constituido el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Originalmente fue concebido para disolverse después de tres años de actividades, pero ha extendido su existencia por 64 años.

Cuatro años después, con el auspicio de la ONU, fue celebrada la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, que entró en vigor el 06 de junio de 1960, vinculando los derechos y deberes  jurídicos de los apátridas con el domicilio.  Los derechos de los apátridas fueron ampliados, definidos y delimitados.  

Puede decirse que estos estatutos son la aplicación concreta de la Declaración de los Derechos Humanos a este sector, que siguió extendiéndose durante las últimas décadas del siglo pasado, primero como parte de la corriente independentista, y luego como consecuencia del fin de la guerra fría. ¡Oh paradoja de la vida! Dos acontecimientos tan positivos influyeron en uno tan negativo.

Según ACNUR, desde 1971, más de 200 mil biharíes se consideran paquistaníes, rechazando la nacionalidad de Bangladesh, a raíz de la independencia de esta nación. En Nepal continúan en campamentos aproximadamente 100 mil nacionales de Bután, a los que las leyes de ciudadanía aprobadas por este último país en 1980 excluyen como butaneses. En el 81, disposiciones legales en Zaire dejaron sin ciudadanía a miles de personas;  68,000 fueron expulsadas de Etiopía en 1998, por ser consideradas nacionales de Eritrea, en momento en que estas dos naciones estaban en guerra. Ambos países se han resistido a admitirlos como sus ciudadanos.

De “unas 75,000 personas” expulsadas de Mauritania en el 89-90, a causa de luchas entre etnias, aproximadamente 30 mil permanecen en Senegal, despojados de la nacionalidad.  En el Golfo Pérsico, unos 360 mil viven sin ser ciudadanos de ningún país, debido a los enfrentamientos étnicos y a las guerras de fin del siglo pasado.

En un documento titulado El Desplazamiento de la Antigua Región Soviética[7], la ACNUR establece: “Como consecuencia de la desintegración de la Unión Soviética, Yugoslavia y Checoslovaquia, millones de personas tuvieron que conformar un nuevo estatuto de ciudadanía. Un ciudadano de la antigua Checoslovaquia, ¿era ahora checo o eslovaco? Una persona nacida en Belgrado, criada en Sarajevo, casada con otra de Zagreb y residente en Liubliana, ¿era ciudadana yugoslava, bosnia, croata o eslovena? Los nuevos Estados surgidos de estas desintegraciones establecieron sus propios criterios de ciudadanía. En algunos casos, las personas que no cumplían esos criterios se convirtieron en «apátridas»; en otros, no lograron adquirir la ciudadanía en el país donde vivían”.

Concluido este periplo histórico, procede, en este momento, detenernos a desarrollar el concepto de apatridia.

Veamos:

Algunos autores establecen diferencia entre “apátridas iure” y “apátridas de facto”. Los primeros carecen de nacionalidad,  por nunca haberla tenido o porque la perdieron; los segundos, han tenido el amparo de los países en que nacieron y de los cuales fueron nacionales, pero sus autoridades les han negado la protección, o ellos mismos la han declinado. Nosotros agregamos los que podríamos denominar “apátridas por ignorancia”, para referirnos a personas y sus descendientes que han sufrido marginalidad y/o desconocen sus derechos a ser educados y documentados, transmitiendo a sus hijos este pesado fardo: un desamparo doloroso e innecesario, que en sentido general se asocia a quienes se encuentran en condiciones de pobreza.

El escritor Paul Weis, muy versado en temas migratorios, distingue además, entre apatridia originaria yapatridia sobrevenida. La primera, aplicada a quienes son despojados de su nacionalidad, y la segunda a quienes nacen sin ella. Una vía aportada por el derecho internacional para neutralizar esta última categoría, la ofrece el artículo primero de la Convención para Reducir los Casos de Apátrida (citamos):

“Todo Estado contratante concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que de otro modo sería apátrida. (…)” 

El concepto y su tratamiento en la doctrina jurídica internacional, es explícito y categórico, lo que nos permite afirmar lo siguiente: una persona o un grupo de personas es apátrida por condiciones ajenas a su propia voluntad; por causas emanadas de coyunturas específicas en sus naciones o donde nacen, o en aquellos casos a los que está vinculada por el Derecho.

La categoría de apátrida no puede ser asumida de manera caprichosa o antojadiza, por individuos o grupos de personas, como muchos pretenden. Por ejemplo, los migrantes, regulares o irregulares, en aras de ampliar las oportunidades de bienestar, o los refugiados para garantizar su seguridad física.

Obviamente, desde el punto de vista humano, cualquier manifestación de apatridia es un gran desafío para la comunidad internacional, y para quienes, a lo interno de cada nación, nos sentimos identificados de manera honesta, con la preservación de los derechos humanos.

Weis compara los apátridas con la res nullius, que en el Derecho Romano se refería a “cosas de nadie”. En la obra Nationality and Statelessness in International Law (Nacionalidad y Apátridas en el Derecho Internacional) el referido autor expone que la nacionalidad es el principal vínculo entre las personas y las leyes  Internacionales; que las reglas de estas últimas están vinculadas a la protección diplomática y se fundamentan en el principio de que la nacionalidad es una condición esencial para la seguridad de los individuos en la esfera mundial.

Históricamente la condición de apátrida ha sido confundida con la de refugiado, desplazado interno e inmigrante. Tal vez esa confusión subliminal ha inducido a grupos por el camino equivocado, de ver apátridas en personas que se encuentran en otra categoría migratoria; razón por la que algunos autores consideran necesario dedicar espacios a establecer las diferencias entre éstas, aunque en el lenguaje coloquial los conceptos aludidos se consideren conocidos o relacionados.

El refugiado es alguien que tiene temores fundamentados para emigrar del país del que es ciudadano o resistirse a ingresar a él, llegando incluso a rechazar la protección que su Estado le ofreciere. Siente el temor de una persecución a causa de su condición racial, de sus convicciones religiosas, de vínculos étnicos con grupos discriminados y maltratados, y/o pertenencia a conglomerados beligerantes contra el Poder establecido[8].  Dentro de éstos, a quienes por una o varias de estas razones se movilizan dentro de sus países, se les considera desplazados internos.

María Alejandra Salazar Rojas, al conceptualizar sobre los inmigrantes, nos dice que abarcan a las personas “que emigran de una frontera (s) a otra (s) con finalidades relacionadas a aspectos laborales y que, abandonan su Estado voluntariamente con proyección de establecer su residencia en el país receptor”.

Para esta experta en la materia, “(…) el hecho de que haya seres humanos que carecen de nacionalidad es una amenaza tanto a los valores más elevados que inspiran al Derecho Internacional como a la seguridad y a la soberanía misma de los Estados que conforman la Comunidad Internacional”[9].

Este tema, inicialmente fue estudiado por un comité de expertos en Derecho internacional, creado por la Asamblea de la Sociedad de Naciones, en el convenio concerniente a determinadas cuestiones relativas a conflictos de leyes de nacionalidad, celebrado en La Haya, donde se expuso el ideal y la necesidad de un esfuerzo de la comunidad internacional, y un compromiso para abolir la apatridia.

En el marco de este evento, se constató que las causas principales de la apatridia están vinculadas históricamente a las luchas fratricidas, a sus manifestaciones bélicas -algunas milenarias- a respuestas de conglomerados humanos frente a imposiciones; a incapacidades de gobernantes para comprender la esencia heterogénea del pensamiento; y a la intolerancia de quienes en determinados momentos históricos detentan el Poder en naciones con diversidades étnicas; entre otras. 

Se han tipificado las siguientes causas[10]:

Ø  Transferencia de soberanía: cuando un Estado desaparece, y la ciudadanía no se traspasa a otro Estado. Ejemplo: Unión Soviética, Yugoslavia y Checoslovaquia en la década de los 90s;

Ø  Conflicto de leyes de nacionalidad: cuando afecta a niños que nacen en un país que solo aplica el principio de ius sanguinis, descendientes de padres cuyo país limita el ius sanguinis a niños nacidos en el extranjero;

Ø  Obstáculos administrativos: cuando se refiere a los Estados que ponen trabas y tasas impositivas excesivas; y

Ø  Diversos tipos de discriminación  (étnica, de género, y otros).

Las causas de la apatridia vinculadas a los enfrentamientos bélicos, encuentran dificultades para ser combatidas desde un organismo representativo de fuerzas poderosas y heterogéneas, cuyas decisiones, para ser aplicadas, requieren consenso de las grandes potencias; pues en los enfrentamientos bélicos de envergadura, suele ponerse en juego los intereses económicos y/o geopolíticos de alguna potencia, intereses que predominan frente a los principios del Derecho internacional, cuando éste es adverso a un país de los que pueden vetar las decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU. 

Quienes imponen la razón de la fuerza validan la sentencia de Carlos Marx en su obra Contribución a laCrítica de la Economía Política, que atribuyó a “los economistas burgueses” de su época, olvidar que “el derecho del más fuerte es también un derecho”.  Esta “profecía”, si le pudiéramos llamar así, se mantiene desde el 1859 hasta hoy; han pasado 155 años, y la humanidad sigue inmersa en una contienda al parecer “eterna” e irresoluta.

También puede edificarnos respecto al porqué instrumentos de Poder internacional desconocen los principios que ellos enarbolan,  cuando se trata de juzgar las acciones de un país pequeño, cuyas leyes  respecto a la nacionalidad y al trato a quienes residen en su territorio, están explícitamente legitimadas por documentos jurídicos consensuados por los Estados. Es como si los conceptos aprobados en los organismos internacionales sobre la apatridia, pudieran ser diferentes de acuerdo al tamaño del país que los aplique, o a los criterios e intereses de las grandes potencias.

Para conocer las obligaciones y deberes de la República Dominicana, contraídos en la comunidad de las naciones democráticas del mundo, en relación al tema que nos ocupa, es importante destacar la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, en la cual fueron aprobados derechos importantes para los refugiados y los apátridas; y de alguna manera se diseñó una ruta para reducirla.

Aunque en fecha 05 de diciembre del 1961, suscribió la precitada convención, en nuestro poder reposan sendas certificaciones, emitidas por la Cámara de Diputados de la República Dominicana, y por el Senado de la República, de fechas 13 y 14 de enero del año en curso, en las que se afirma, que en esas instituciones, “no existe archivada ni despachada, la ratificación de la Convención para Reducir los Casos de Apatridia”[11], por lo que el Estado dominicano, desde el punto de vista de su legislación, no es signatario estrictu sensu, de la misma.

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, del 22 de noviembre de 1969, mejor conocida como “Pacto de San José de Costa Rica”, en su artículo 20, en el subtítulo referente al derecho a la nacionalidad, dispone: “Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació, si no tiene derecho a otra”. Como observamos, en la redacción de ambos instrumentos internacionales, se condiciona la obligación del Estado a conceder la nacionalidad a las personas nacidas en su territorio, sí y solo sí “no tiene derecho a otra”[12].

En el capítulo VI de nuestra Constitución,  se “reconoce y aplica las normas de derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado”; es más clara al puntualizar que se trata “de convenios internacionales ratificados”; además, establece el compromiso de “actuar en el plano internacional, regional y nacional de modo compatible con los intereses nacionales (…)”[13].

Todo lo enunciado es de capital importancia para comprender las razones jurídicas del Estado dominicano, en cada una de las medidas adoptadas en defensa de su soberanía, frente a los intentos de organismos internacionales, de imponer soluciones a situaciones internas, que como veremos más adelante, de aceptarse, amenazarían la propia existencia de la República Dominicana como nación independiente.

Hemos empleado una parte de nuestro tiempo, para explicar la función y el contenido de la institución de la apatridia, y su evolución histórica; para ubicarnos en el contexto de nuestra realidad,  para conocer a ciencia cierta, la verdad y el por qué sobre la situación creada alrededor de la Sentencia TC/0168/13, y todos los actos subsecuentes a la misma; por lo que les solicitamos un poco de paciencia, para satisfacer ésta, que sabemos es una de sus principales inquietudes.

Iniciamos destacando que en nuestra Constitución se establece, como una función esencial del Estado, “(…) la protección efectiva de los derechos de las personas, el respeto de su dignidad, y la obtención de los medios que les permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva (…)”.

También define cuáles son los derechos y obligaciones de los extranjeros en nuestro país. Dispone que “toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad, a un nombre propio, al apellido del padre y de la madre y a conocer la identidad de los mismos;” y consagra como un derecho de las personas, desde su nacimiento, “ser inscritas gratuitamente en el registro civil o en el libro de extranjería, y a obtener los documentos públicos que comprueben su identidad, de conformidad con la ley;”[14]. Así mismo, establece cuáles son las formalidades y limitaciones de los inmigrantes, regulares e irregulares, para acceder a la nacionalidad. Es evidente que su contenido es de amplio espectro en materia de garantías de derechos.

Fundamentado en estos principios, el Tribunal Constitucional, en su precitada sentencia, reiteró la jurisprudencia establecida por la  Suprema Corte de Justicia, en diciembre del 2005, y definió con claridad, por primera vez, el tema objeto de este encuentro, al afirmar en sus considerandos, lo siguiente:

3.1.2. Sin embargo, ninguno de los citados mandatos internacionales aplica al caso que nos atañe, ni a ningún otro caso de similar o de igual naturaleza. En efecto, la negativa por parte del Estado dominicano de otorgar su nacionalidad a los hijos de extranjeros en tránsito bajo ninguna circunstancia genera una situación de apatridia. En el caso particular de los hijos de padres haitianos en tránsito, cabe resaltar que el artículo 11.2 de la Constitución haitiana de 1983, aplicable en la especie, estipula expresamente que obtendrán nacionalidad haitiana originaria todos aquellos individuos nacidos en el extranjero de padre y madre haitianos:” “Son haitianos de origen (…) 2.- Todo individuo nacido en el extranjero de padre o madre haitianos;

Y agrega…

3.1.3. Obsérvese, por tanto, que dicho texto constitucional prevé el principio de sujeción perpetua a la nacionalidad haitiana respecto a los hijos de nacionales haitianos, en razón de lo cual se imposibilita la pérdida de dicha nacionalidad una vez adquirida por nacimiento o posteriormente, salvo por el proceso de naturalización en un país extranjero. La nacionalidad haitiana originaria por ius sanguinis ha sido tradicionalmente reconocida en la mayor parte de las Constituciones de la República de Haití, desde hace casi un siglo118, comenzando por la Constitución de 1843, y luego las demás Constituciones de 1846, 1849, 1867, 1874, 1879, 1888, 1889, 1946, 1957, 1964, 1971, 1983, 1987 y 2011.

En sentido contrario al Tribunal Constitucional, algunos tratadistas dominicanos sostienen (citamos) “una persona nacida en nuestro país no es dominicana si tiene derecho a otra nacionalidad, una deducción que en este trabajo nos resistimos a compartir” [15]. Otra reacción contraria, en el propio órgano, afirma que “conviene superar la creencia errónea de que el ius soli, excluye al iu sanguinis”[16]. 

En sentido extremo se pronunció la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, que atribuyó a la sentencia ser generadora de apatridia, y afectar, a su decir, a un número mayor de 200 mil personas de descendencia haitiana, iniciando de esa manera, una campaña internacional contra el país, con argumentos facilitados por Organizaciones no Gubernamentales, y por ciudadanos/as dominicano/as, elaborados en base a interpretaciones erróneas de los tratados y convenciones internacionales, y de nuestra Carta Sustantiva vigente al momento de ocurrir los hechos, y la actual reformada. Posteriormente, avalados por una sentencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, que ordena a la República Dominicana “modificar su Constitución”, para adaptarla a su peculiar enfoque sobre este tema.

De su parte, el representante local de la ACNUR presentó, en un evento internacional de esa entidad, el caso de la señora Juliana Deguis, como símbolo de más de 200 mil personas que de acuerdo a su criterio, fueron declaradas apátridas por el Tribunal Constitucional. Bajo el influjo de esta falsa información, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, en su último informe, destacó que de más de 10 millones de personas sin nacionalidad que hay en el mundo, República Dominicana tiene 200 mil de origen haitiano.

No es ocioso recordar lo preceptuado en el artículo 20 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, que le reconoce el derecho a acceder a la nacionalidad, a los nacidos en un territorio, al hecho incontrovertible “de que no tenga derecho a otra”.

Para determinar si la señora Deguis, y quienes se encuentran en situación similar, reunían las características que configuran el alegado riesgo de apatridia, nos permitimos reproducir el texto del artículo 11 de la Constitución haitiana:

 “Possėde la Nationalité HaÏtienne d’origine, tout individu né d’un pėre haÏtien ou d’une mère haÏtienne qui eux-mêmes sont nês HaÏtiens et n’avanient jamais renoncė ȧ leur nationalité au moment de la maissance”. (CONSTITUTUION DU 29 MARS 1987 AMENDÉE LE 9 MAI 2011; Article 11)[17]. 

En el registro irregular que reposa en la JCE, correspondiente a la señora Juliana Deguis, se anotan como padres, al señor  Blanco Deguis, jornalero temporero, y a la señora Marié Pierré, ambos de nacionalidad haitiana, lo cual fue admitido públicamente por la declarada.

Lo que ha considerado nuestro tribunal de cierre en materia constitucional, es que las personas en las condiciones documentales expuestas en el párrafo anterior, carecen de los presupuestos requeridos por la Carta Magna, para poder acceder automáticamente a la nacionalidad, por el solo hecho de haber nacido en nuestro territorio, siendo hijos/as de padres en condición migratoria irregular, y asimila en esta decisión a todos los que se encuentren en condición igual o similar al caso enunciado.

Es bueno anotar que el gobierno haitiano, reiteradamente, a través de su legación diplomática, ha sostenido (citamos): “(…) efectivamente, nuestro Código de la Nacionalidad, nuestra Constitución, establece que los hijos de haitianos nacidos fuera de Haití, son haitianos, asumimos que a los padres identificados como haitianos que vienen a reclamar documentos de identidad para sus niños, les entregamos los documentos en cuestión”. [18]

Más recientemente, el actual embajador, doctor Fritz Cineas, reafirmó, en una comparecencia al grupo Corripio, el 30 de agosto del 2007, “los hijos de padres haitianos nacidos en República Dominicana son haitianos (…) en todo caso, si sus padres llevan los papeles correspondientes, a los niños haitianos nacidos en territorio dominicano, se les entregan las actas de nacimiento”. 

Ante evidencias de tal magnitud, nos permitimos preguntar:

• ¿Cuál es el riesgo de indefección documental denunciado?
• ¿Son estas personas apátridas, o simplemente extranjeros con categoría migratoria de “no residentes”?
• ¿Les corresponde ser asentados en el Registro Civil, o en el Libro de Extranjería?

Asumiendo el concepto en sus dimensiones jurídica e histórica, encontramos que el único caso que puede calificar como de apátrida en nuestro suelo, es del señor Joseph Rosario, procedente de Holanda, llegado en abril de 1986, y que de acuerdo a reportes periodísticos, fue visto con indiferencia por los organismos internacionales.

Nos permitimos transcribir parte del Editorial del matutino Listín Diario, de fecha 2 de septiembre de 2014, titulado “Un Perfecto Apátrida” [19]:

El verdadero apátrida que existe en el país, viviendo bajo un destino incierto desde casi 30 años, es Joseph Rosario. Un apátrida sin dolientes. Ni es dominicano (pero tampoco quiere serlo), ni parece ser holandés (como él dice que es).

Contrasta el desinterés frente a un caso indudable de apatridia –como es, en efecto, el de Joseph Rosario– con el afán que han puesto algunos organismos para etiquetar como parias o gente sin patria a personas que, hijas de haitianos en situación de ilegalidad en el país, reclaman que se les reconozca como dominicanos, pese a que la Constitución haitiana taxativamente los considera hijos de esa tierra.

En interés de recabar información sobre los supuestos 200 mil apátridas que ACNUR denunció, nos dirigimos al Ministerio de Relaciones Exteriores, para indagar cuál es la cantidad de refugiados registrados; y obtuvimos la siguiente respuesta: desde el 2005 hasta el 16 de enero de 2015, solo han existido 25 refugiados; de los cuales en este momento quedan 16; cuatro de éstos son de nacionalidad haitiana.[20] Como existe una línea muy difusa, y algunas agencias internacionales confunden la condición de refugiado con la de apátrida, quisimos verificar el dato, pero, obviamente, de 4 personas a 200 mil, es difícil pensar que se trató de una confusión.

Al igual que en la legislación haitiana, nuestra Carta Sustantiva, otorga a los hijos de los dominicanos nacidos en el exterior, el derecho a optar por nuestra nacionalidad, cuando establece que son dominicanos y dominicanas: “1) los hijos e hijas de madres o padres dominicanos; (…) 4) los nacidos en el extranjero, de padre o madre dominicanos, no obstante haber adquirido, por el lugar de nacimiento, una nacionalidad distinta a la de sus padres”.

Si los criterios para definir la apatridia aplicados a extranjeros en nuestro territorio son los descritos anteriormente, con dimensión universal, lo lógico debe ser que todos los dominicanos en categoría migratoria de “no residente”, tanto en Europa como en América, e incluso en la hermana República de Haití, deban ser asimilados como apátridas, y exigirse a los Estados donde nacen, la entrega de la correspondiente nacionalidad, ya que el estatuto jurídico sobre la nacionalidad dominicana, en ese aspecto, es casi idéntico al estatuto jurídico de Haití. Para solo ilustrar, nos permitimos hacer referencia a los casos de dos (2) descendientes de dominicanos residentes en el exterior…

Primer caso: 

En España, un dominicano y una dominicana solicitaron la nacionalidad Española para un hijo, argumentando que ellos residían legalmente en ese país. De la sentencia, y que verificamos en la fuente original, extraemos la respuesta:

En cuanto al fondo del asunto, no hay duda de que no les corresponde a los nacidos la nacionalidad española, porque, de acuerdo con el conocimiento adquirido por este Centro Directivo de la legislación constitucional dominicana, el nacido en el extranjero de padres dominicanos es dominicano iure sanguinis salvo que haya adquirido iure soli una nacionalidad distinta (cfr. Art.11 n°3 de la Constitución de la República Dominicana). Por lo tanto, dado el carácter subsidiario de la atribución iure soli de la nacionalidad española y la preferencia para el legislador español del ius sanguinis sobre el iure soli, hay que concluir que los nacidos son dominicanos y que no entra en juego el citado precepto del Código Civil, pues no se produce una situación de apatridia originaria que justificaría la atribución de la nacionalidad española[21]

Segundo caso: 

El señor Félix García, ministro consejero de la embajada dominicana en Colombia, nos remitió la situación de la señora que detallamos más adelante, para que le asistiéramos en el proceso de documentación de su hija; constatamos lo siguiente: 

El 26 de julio de 2013, a la señora Rafaela Casanovas, le nació en Colombia, la niña Laura Casanovas Sánchez. La Registraduría Nacional del Estado Civil le entregó un certificado de nacimiento con un NUIP (Número Único de Identidad Personal) sin atribuirle nacionalidad colombiana, pese a que desde abril de 2009, la señora Casanovas tiene un permiso laboral y una cédula colombiana de extranjería. Las autoridades de este país le notificaron que su hija no tiene derecho a  pasaporte colombiano, porque la nacionalidad que le corresponde es la dominicana, por ser sus padres dominicanos. 

Como podemos apreciar, todos los Estados aplican el principio universal contenido en la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, 1961, y la Convención Americana de los Derechos Humanos, en esta región. A nadie se le ocurre acusar a ningún otro país de aplicar políticas de discriminación y exclusión, por causas de raza, color, y/o nacionalidad, en situaciones como las descritas; por lo que se podría colegir, que  existe un estatuto particular para la apatridia, en el caso del Estado dominicano, que más bien obedece a intereses geopolíticos y económicos allende nuestros mares. 

En un documento denominado “Nacionalidad y Apatridia; Manual para Parlamentarios”[22], cuyo prefacio suscriben Antonio Gutiérrez, Alto Comisionado del ACNUR, y Anders B. Johnsson, Secretario General de la Unión Interparlamentaria, los más altos funcionarios de esas entidades, exponen la siguiente consideración: 

“La Convención de 1954 define a una persona apátrida como “aquella que no es considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación” (Artículo 1). Esta es una definición netamente legal. No alude a la calidad de la nacionalidad, a la manera en la cual la nacionalidad es otorgada o al acceso a la nacionalidad. La definición se refiere simplemente a una operación legal por medio de la cual la legislación relativa a la nacionalidad de un Estado define ex lege, o automáticamente, quién tiene nacionalidad. 

Dada esta definición, para que una persona sea considerada como “apátrida”, debe probar una negación: que él/ella no posee un vínculo legal con ningún país de relevancia. 

Para tratar de probar la apatridia, los Estados deberían revisar la legislación sobre nacionalidad de aquellos Estados con los cuales el individuo haya tenido vínculos previos (por medio de nacimiento, residencia habitual anterior, el Estado o los Estados del cual o de los cuales los padres o abuelos son nacionales), consultar con estos Estados, y, si fuera necesario, solicitar pruebas. Los Estados deben solicitar también la cooperación completa de los individuos interesados para proveer todos los datos e información relevantes. 

La documentación proporcionada por una autoridad gubernamental responsable certificando que el individuo involucrado no es un nacional es habitualmente una forma confiable de prueba de apátrida. Sin embargo, esta evidencia puede no estar siempre disponible. Las autoridades correspondientes del país de origen o del país de residencia previa pueden negarse a emitir documentos que establezcan que la persona no es un nacional, o pueden simplemente no contestar las peticiones de información. Algunas autoridades gubernamentales pueden considerar que no tienen responsabilidad de indicar cuáles son las personas que no poseen vínculo alguno con el país. Debe asumirse, por tanto, que si un Estado se niega a confirmar que una persona no es uno de sus nacionales, la negación en sí misma constituye una forma de prueba, dado que habitualmente los Estados brindan protección diplomática a sus ciudadanos.”[23] 

A propósito del tema de la apatridia, de grandes poblaciones en condición de total indefección e indocumentación, la Organización de Estados Americanos (OEA), tiene colgada en su portal, una información sobre el Proyecto de Modernización e Integración del Registro Civil en Haití, en la cual indica: “el PUICA concluyó la fase actual de actividades en Haití, el 30 de junio del 2012”, y emitió tarjetas nacionales de identificación para 5,054,214 personas; habiéndose trazado como meta llegar a 10,000,000 de registros. Estadísticas oficiales del Banco Mundial, refieren que en Haití tiene aproximadamente 10.5 millones de habitantes. Si estos datos son ciertos, más del 50% de la población está desprovista de identificación; es decir, millones de personas, en su propio territorio, como verdaderos apátridas de facto, viviendo en marginación total, en condiciones de hacinamiento y vulnerabilidad. 

En República Dominicana no se puede hablar del tema migratorio, de refugiados, de apátridas, sin referirnos a nuestros vecinos y mayor emisor de migrantes hacia  nuestro país; esto, al margen de los prejuicios asociados a las relaciones binacionales. 

Para tener una idea de los elementos causales del fenómeno migratorio que nos afecta, nos permitimos refrescar los criterios de uno de los intelectuales de mayor peso en la cultura haitiana. Jean Price-Mars, en su obra “La República de Haití y la República Dominicana, Tomo II”, comenta: “la inmigración clandestina resulta la moda más cómoda para llegar a este resultado (…) pertenecen al contingente innumerable de los desocupados crónicos o indefinidos, producto de un triple fenómeno, biológico, económico y ecológico”; y agrega: “hemos restringido voluntariamente la superficie del territorio (…) hemos desmontado sistemáticamente un número considerable de estas sierras, lo cual favoreció la erosión gradual de muchas partes del territorio que, en tiempos anteriores eran florecientes (…) lo cual contrasta con el ritmo acelerado con que se multiplica la población, tal como si ésta progresase en razón directa con el enrarecimiento de los medios de subsistencia”. 

“(…) De modo que el triple postulado que presentamos adelanta una consecuencia inevitable: la evasión de los hombres hacia zonas donde la vida resulta menos dura, ya que no más fácil”. 

Este pensamiento crítico, que procuraba crear conciencia sobre las causas del problema, para su solución en su propio territorio, ha sido asumido en sentido inverso,  por una parte importante de la clase dominante haitiana, por importantes agencias internacionales, y reproducido de manera abierta, en el periódico Le Nouvelliste, que sin ningún sonrojo editorializó: 

“(…) Ici, l’avenir est bouché. Nous émigrons depuis un siècle. Cela ne va pas s’arrêter. Ailleurs est mieux et nous le savons. Que faut-il donc faire ? Au moment où la diaspora rêve de s’impliquer dans la vie politique, est le principal moteur de l’économie nationale, jouit de la double nationalité de fait ou de droit, n’est-il pas temps de poser la question comment faire pour aider de plus en plus d’Haïtiens à quitter le pays? (…)”

“(…) Pourtant, ni le ministère des Haïtiens vivant à l’étranger, ni aucun groupe organisé de la société civile n’ont encore mis sur le tapis la nécessité d’organiser, de rationaliser, d’encourager la sortie du territoire de 50, 100 ou 200 000 Haïtiens par an dans les prochaines années. L’émigration massive est nécessaire pour garder le train de vie de l’économie haïtienne qui ne survit que de l’économie des transferts(…)”

(…) En un mot comme en cent, Haïti n’a pas les moyens de se développer dans les conditions actuelles tandis que la population augmente, augmente. Il faut prendre le taureau par les cornes. Même si dans une semaine ou dans cinq ans on découvre des ressources naturelles incommensurables sur cette terre, le temps de les exploiter au bénéfice du pays, il faut une solution alternative. Partir ailleurs, l’option empruntée naturellement par nos émigrés volontaires depuis un siècle, est la seule alternative qui s’offre au pays pour le moment. Il faut qu’on y pense rationnellement. Cela s’appelle une politique migratoire.”[24]

Más recientemente, el periódico Hoy reseñó una entrevista que hiciera el director de Telenoticias, Roberto Cavada, del Canal 11, al recién designado Primer Ministro de Haití, Evans Paul, en el que se expresa de la manera siguiente:

“(…) Estoy aquí para trabajar para que Haití no siga llevando sus problemas a la República Dominicana. Mi interés es hacer mejor lo que se ha hecho ya”, y agregó: “No soy de los que creen que Haití debe exportar sus problemas a los dominicanos”. 

Pese a esta realidad, y ser un país en que un 34% de su población vive en condiciones de pobreza y de pobreza extrema, y a la solidez de la argumentación jurídica del Estado dominicano, los diversos Poderes y órganos estatales, con el apoyo de la sociedad civil, produjeron dos instrumentos complementarios a la Sentencia, que son: a) el Plan Nacional de Regularización;  b) la Ley 169-14; en un acto generoso y solidario,  para la solución de un problema que por más de 100 años ha afectado la vida nacional.

En efecto, estos instrumentos nos permiten afirmar que la República Dominicana es el único país que en el menor tiempo posible, con el mayor nivel de cohesión social, está realizando la reforma migratoria más profunda, integral e inclusiva, de toda América, en la última década. 

Sus características fundamentales son:

–         Total y absoluta gratuidad para los beneficiarios en la ejecución de la misma por parte del Estado;

–         Suspensión de hecho de las deportaciones:

–         Acreditación de la nacionalidad a todos los inscritos irregularmente en el Registro Civil, que nacieron en territorio nacional, del 1929 al 2007;

–         Creación de un registro de nacidos en el país, pero no inscritos en el Registro Civil, para el otorgamiento de una categoría migratoria, y la opción de iniciar la naturalización, en un período de dos años;

–         Regularización de todos los extranjeros que habitan en el territorio nacional, y asignación de una categoría migratoria conforme a su situación;

–         Habilitación de oficinas de acceso de los inmigrantes a estos programas, en todo el territorio nacional.

Estas conjunto de medidas, se está implementando con absoluto apego y respeto a la dignidad de las personas. No obstante, no se ha detenido la campaña de descrédito internacional, que usa la institución de la apatridia, como excusa para forzar a nuestro país a asumir toda la carga de la desbordada migración de nacionales haitianos, sin importar las consecuencias económicas, sociales, culturales y políticas.

Al cierre de nuestra intervención, creemos conveniente puntualizar que la apatridia no puede ser configurada para nacionales haitianos y dominicanos, por ambos países disponer de una estructura constitucional que garantiza de manera perpetua la transmisión de los derechos de nacionalidad de todos sus descendientes, sin importar el país en que se encuentren.

Por primera vez en su historia, el Estado Dominicano ha consolidado criterios homogéneos, sobre políticas públicas migratorias cónsonas  con la Norma Sustantiva; en base a las mismas, se encuentran en proceso de implementación un conjunto de  medidas que garantizan los derechos de las personas, consagrados en los tratados internacionales y en la legislación nacional, sean éstas  nacionales o extranjeras. Estas reformas son el producto de la sentencia TC/0168/13, y con ellas hemos dado un paso importante en la lucha por la disminución de la marginalidad y la exclusión social; se han ampliado las oportunidades de quienes utilizando diferentes vías han escogido nuestro país, como el lugar donde asentarse, y como consecuencia de éstas, la falsa percepción de riesgo de apatridia, ha sido neutralizada.

Debemos sentirnos orgullosos de que muchas personas de otras nacionalidades hayan escogido nuestro territorio para hacer realidad sus sueños. Eso habla muy bien de nuestra hospitalidad, solidaridad, generosidad; y de los avances y perspectivas de desarrollo económico y social que tenemos como país. Pero si no administramos esta situación, conforme a las previsiones legales vigentes, los sueños de los inmigrantes, y los nuestros, correen el riesgo de que todos los habitantes de la parte oriental de la isla, despertemos con una amarga pesadilla.

¡¡Muchas Gracias!!